«Анатомия распада». Институты и субъекты: как менялись нормы, от которых зависит уголовный процесс

Состояние перманентной реформы

Недостаточно смотреть на эволюцию правовых норм — нужно ещё хотя бы бегло изучить, как менялись правоохранительная и судебная системы в России. Это нормы, от которых зависит функционирование институтов: начиная с порядка замещения должностей и заканчивая последствиями нарушения норм профессиональной этики. Уже при первом приближении становится очевидно, что процесс изменений идёт непрерывно долгие годы и, как следствие, стал нормальным, а потому незаметным.

Создание и упразднение силовых органов в России

В начале 1990-х происходил естественный процесс замены советских институтов на российские (МВД, ФСБ, Прокуратура). Принимались новые специальные законы, дополненные актуальными правками, менялись организационные основания работы органов, но её суть оставалась прежней. Органы почти полностью сохранили свои функции и специфику, сменив лишь наименования и вид форменной одежды.

В середине 2000-х годов силовые органы пережили изменения, вызванные присоединением России к Совету Европы. Классический пример — расширение полномочий Минюста и передача в его ведение от МВД функции исполнения наказаний. Это было одним из требований СЕ к России. Оно относилось к повышению уровня гарантий прав человека в местах изоляции, и Россия на бумаге выполнила это требование полностью.

Об этой реформе вспоминает тогдашний член СПЧ Андрей Бабушкин (орфография и пунктуация по первоисточнику):

«В 1998 году под влиянием европейских веяний пенитенциарная система перешла в ведение Минюста. Помню, как я этому обрадовался. Но, как оказалось, совершенно зря. Не прошло и полугода, как от милицейского генерала Владимира Спиридоновича Лекомцева подмосковные СИЗО и колонии перешли в ведение ГУИН Минюста, как правозащитников туда пускать перестали. Между тем, без всякого закона об общественном контроле, в 1994-1998 годах мы осуществляли не менее 80 посещений колоний и СИЗО в год».

С тех пор предложения и даже слухи о возвращении ФСИН в ведение МВД не раз проскальзывали в СМИ, а Минфин и вовсе пошёл дальше, предложив по экономическим причинам произвести слияние силовых органов. Однако на сегодняшний день официальные лица эту возможность отрицают.

 

С конца 2000-х в течение нескольких лет проходила большая пересборка правоохранительных и следственных органов. Был создан независимый Следственный комитет: в 2007 году при Прокуратуре, а с 2011 года — как полностью самостоятельная структура. Реформа, которая была призвана улучшить качество досудебной стадии судопроизводства, отобрала у Прокуратуры функцию расследования дел, оставив лишь процессуальный надзор за работой ставших независимыми следователей. В 2011-2012 было реформировано МВД: милиция стала называться полицией. Внутри нового ведомства произошла переаттестация кадров, сотрудникам повысили зарплаты и улучшили материальное обеспечение.

Параллельно этим изменениям внутри ведомств и между ними постоянно происходили различные оптимизации и реорганизации. Процесс бюрократической перетряски стал настолько привычным, что ощущается как неотъемлемая часть существования правоохранительной системы в России.

Именно под предлогом повышения эффективности управления, распределения ресурсов и устранения противоречий между ведомствами и законодательными актами государство то создавало, то упраздняло различные органы. Так, например, полномочия налоговой полиции передали ФНС и МВД, Федеральную службу по контролю за оборотом наркотиков и Федеральную миграционную службу интегрировали в систему МВД. Внутри ведомств в эти годы происходило бесчисленное количество пертурбаций: укрупнялись, объединялись и разделялись отделы, изменялась территориальная принадлежность, переименовывались подразделения.

Из тренда на интеграцию госорганов, взявшего верх во второй половине 2010-х, выделяется лишь одно событие 2016 года: выделение из МВД подразделений, ответственных за оборот оружия, силовых спецподразделений и внутренних войск. На их базе было создано новое военизированное ведомство — Росгвардия.

Существовало множество версий образования новой структуры — от сугубо прикладных (президент говорил о необходимости ужесточить контроль за оружием в стране) до политических (укрепление силового аппарата на фоне нестабильной ситуации в России и ухудшения её отношений с международными партнёрами). При этом для функционирования нового органа не было создано каких-либо принципиально новых правовых основ: ФЗ о Росгвардии по многим ключевым параметрам схож с законом о полиции. При разделении СК и Прокуратуры была естественная необходимость разделить по разным органам две разные функции: контрольную и следственную. А в случае с Росгвардией и МВД необходимости устранения подчинения и созависимости не было — цели изменений остаются непрозрачными.

Как правило, организационные перестановки совершаются либо исходя из желания повысить эффективность, оптимизировать ресурсы, упростить управление, укрепить вертикаль подчинённости, либо под влиянием внешних факторов, показывающих нежизнеспособность существующих структур. Таким импульсом извне может стать вмешательство международных организаций. Так произошло с реформированием ФСИН, последовавшим за присоединением РФ к Совету Европы.

Иногда изменениям содействуют скандалы, провоцирующие в обществе резонанс и наглядно демонстрирующие все проблемы институтов. Самый яркий пример такого влияния — создание на базе советской милиции обновлённой полиции в 2011-2012 годах. Этой реформе предшествовал ряд громких преступлений, совершённых милиционерами, что поставило государство перед необходимостью очистить имидж блюстителей порядка. Сейчас, в 2024 году, практически невозможно представить себе ситуацию, чтобы общественное недовольство или медийный резонанс привели к изменению работы институтов.

О каких преступлениях идёт речь?

Триггером реформы МВД стало дело экс-майора Дениса Евсюкова, расстрелявшего в 2009 году из краденого оружия несколько человек в магазине на юге Москвы. В итоге его приговорили к пожизненному лишению свободы. «Человека, который это сделал, нельзя назвать ни офицером, ни гражданином своей страны. Евсюков не только убил ни в чем не повинных граждан в торговом центре, он выстрелил всем нам в спину», — комментировал трагедию тогдашний министр внутренних дел Рашид Нургалиев.

Полгода спустя президент инициировал масштабную модернизацию МВД, вызванную участившимися случаями «нарушения сотрудниками милиции законности и служебной дисциплины, которые вызывают обоснованную негативную реакцию в обществе и умаляют авторитет власти». Ещё через несколько месяцев он дал указание о разработке нового закона.

На стадии обсуждения закона о полиции учёные, правозащитники и профильные специалисты сомневались, что он способен коренным образом изменить существовавшие в МВД порядки. Милицейский произвол порождался не столько порочным законом, который легко переписать, сколько сложившимися за долгие годы негласными правилами игры. Текст законопроекта был полон инновационных для того времени положений: среди принципов деятельности МВД закрепили открытость, публичность и общественное доверие граждан к институту, внесли норму общественного контроля за полицией. Но структура милиции/полиции и правила её функционирования остались прежними.

«[…] В момент вступления закона в силу произойдет не более чем смена вывесок. Те же люди, за исключением желающих прекратить службу, останутся на тех же местах внутри той же организационной структуры. Полиция, которой предстоит жить по новому закону, хорош он или плох, – это та же старая милиция персонально, организационно и, главное, институционально.

[…] Необходимы максимальное изменение формальной организационной структуры, перераспределение полномочий, уничтожение старых подразделений с одновременным созданием новых, значительные сокращения под руководством внешнего, гражданского органа, руководствующегося «гражданскими» критериями – не ради экономии средств, а ради ослабления корпоративной круговой поруки. И максимальная перетасовка кадров, буквально чтобы два бывших сослуживца, продолжающих работать бок о бок, стали музейной редкостью».

Социолог Элла Панеях в колонке для «Ведомостей»

 

Реформирование правоохранительных институтов в России в последние 30 лет похоже на регулярный маршрут поезда, проходящего одни и те же остановки, но в разное время года. Меняется картина за окном, контекст и внешние условия, но формальная перестройка напоминает хорошо знакомый маршрут с минимальными изменениями в расписании. Иногда на ходу случаются неожиданные поломки, которые не мешают дальнейшему движению по накатанной колее. Едва ли хоть один новый закон, корректировка старого или организационная реформа разделила функционирование правоохранительной системы на «до и после».

Состояние перманентной реформы характерно не только для силового блока. Необходимости адаптироваться к новым правилам игры подвержены и суды. Такая адаптация давно стала частью их работы.

Некоторые процессуальные и организационные изменения в работе судов 

1996 год. Принят ФКЗ о судебной системе, который закрепил структуру и иерархию судов в России.

2001 год. Изменён порядок назначения судей. До реформы судьи районных судов назначались представительной властью региона, а выборы судей региональных судов регулировались региональным законодательством. Теперь назначение судей стало прерогативой исключительно президента. Председатели судов получили важную роль в продвижении судьи по карьерной лестнице. Новая редакция закона о статусе судей ввела их дисциплинарную ответственность.

2002 год. Приняты Уголовно-процессуальный кодекс и ФЗ об органах судейского сообщества. Созданы обновлённые квалификационные и экзаменационные коллегии, которые отвечают за рассмотрение дисциплинарных дел против судей и принятие квалификационных экзаменов.

2010 год. Реформа порядка пересмотра приговоров.

2018 год. Расширение перечня дел, по которым возможен суд присяжных. Теперь коллегии могут работать не только в региональных, но и в районных судах.

2019 год. Созданы апелляционные и кассационные суды. Формально это было сделано, чтобы усилить независимость судей и разделить пересмотр дел не только по инстанциям, но и по звеньям судебной системы. Например, до 2019 года апелляционные постановления, вынесенные Нижегородским областным судом, в кассационном порядке должны были обжаловаться в его же президиуме. По сути, коллеги оценивали решения друг друга.  С 2019 кассационную жалобу рассматривает кассационный суд. Изменился и порядок обжалования судебных решений.

 

Число разнообразных концепций, проектов и прототипов судебной реформы не поддаётся подсчёту. Различные инициативы предлагали научные, некоммерческие и даже окологосударственные организации. Но принципиальными для понимания развития отечественной судебной системы стали несколько документов. Динамика развития судебной системы видна из них яснее, чем из самих текстов законов.

Основной из этих документов — Концепция судебной реформы 1991 года, утверждённая постановлением Верховного Совета РСФСР. Её разрабатывали видные юристы, включая судью КС в отставке Тамару Морщакову и федерального судью в отставке Сергея Пашина. В основу Концепции легли принципы безоговорочного приоритета конституционных прав человека, отказа от пороков тоталитарной системы, создания независимого суда, выступающего гарантом защиты от произвола. Концепция не ограничивалась вопросами судебной власти, она затрагивала проблемы всей правоохранительной системы, унаследованной Россией от СССР.

«В правовом государстве обеспечивается верховенство закона, незыблемость основных прав и свобод человека, охрана непротивоправных интересов личности, взаимная ответственность государства и граждан, защита общества от произвола властей. Функционирует полноценная система сдержек и противовесов, где почетную роль играет правосудие, способное сглаживать конфликты и примирять законность с целесообразностью в каждом конкретном случае. Достигается реальное разделение властей, децентрализация властных функций создает подлинный плюрализм, затрудняющий узурпацию суверенных прав народа.

Правовое государство раскрепощает человека, освобождает его от роли винтика в чуждом ему механизме, превращает функционера в сознательного деятеля в личность».

Из Концепции реформы 1991 года

 

Именно эта Концепция должна была лечь в основу радикальной реформы российских судов. Поначалу она была принята в качестве основного ориентира. Этот во многом идеологический поворот создавал большие надежды. Но уже через несколько лет приоритеты сменились, и за модификацию законодательства принялись в Администрации президента (АП). Реформаторский пакет 2000-2003 годов, который не сопровождался цельной концепцией, создан под эгидой Дмитрия Козака, занимавшего тогда пост замглавы АП и выступавшего основным инициатором и комментатором изменений.

Риторика и аргументация изменений начала 2000-х кардинально отличалась от Концепции 1991 года, как будто между ними не десять лет разрыва, а намного больше. Законодательные настроения резко изменились. Человекоцентристские лозунги с глубоким теоретическим и историческим обоснованием, описание ценности независимого суда в правовом государстве уступили место сухим канцелярским формулировкам и управленческим обоснованиям: улучшить материальное обеспечение судей, повысить эффективность их работы, упростить управление, нарастить доверие граждан и т. д. С тех пор аналогичные тезисы и мотивировки поправок и инициатив в неизменном виде кочуют из документа в документ уже десятки лет.

Многие опрошенные нами специалисты, заставшие эту смену риторики, склонны сквозь призму времени считать, что причиной административных реформ стало желание не усовершенствовать работу судов, а установить над ними административный контроль. Это подтверждают и аналитические работы, проводящие ревизию первых лет судебного законодательства в России.

«[…] Законодателем были серьезно изменены не будущие условия назначения судей, но именно статус действующего судейского корпуса – власть продемонстрировала судьям, «кто хозяин в доме», сдабривая эти горькие пилюли увеличенным финансированием судебной системы, а также обещанием и впредь повышать судьям заработную плату.

[…] Это шаги в сторону контрреформы, поскольку поправки в Закон о статусе судей ознаменовали собой значительное укрепление «судейской вертикали» и, соответственно, ограничение независимости судей. С одной стороны, эти поправки обоснованно ужесточили требования, предъявляемые к кандидатам в судьи, но с другой – поставили судей в еще большую зависимость от председателей соответствующих судов, а последних ― от высшего судейского руководства и от президента РФ (фактически от его администрации)».

Кажется, описываемый перелом начала 2000-х годов стал самым радикальным из всего, что происходило с судебной системой в последние 30 лет. Никакие другие изменения не могут сравниться  по масштабам своих последствий с посягательством на независимость судей. Разумеется, за последние годы суды сделали гигантский скачок в развитии. Технологии, вливание больших бюджетных средств, информатизация и расширение суда присяжных сделали суды более открытыми. Поэтому обыватель может считать, что «хуже не стало». Но это лишь оболочка, скрывающая главную проблему российских судов: с 2001 года они стали с колоссальной скоростью терять независимость.

«Представьте гипотетический кейс. Вот, например, судья рассматривает нарушение порядка сбора подписей избирателей для выдвижения кандидата на президентский пост. А кандидат — действующий президент. Тот самый, что тебя назначил на должность. И как с этим быть? Если ты, ко всему прочему, ещё и судья с амбициями, хочешь пойти дальше по карьерной лестнице — стать председателем, перейти в суд выше звеном, — то тут точно нет никакого выбора. Сначала надо понравиться председателю, который тебя выдвинет в кандидаты и внесёт в заветный список, а потом пройти президентские фильтры. Ты не отрубишь кормящую тебя руку. Точнее, [выбор] есть такой: крест на карьере или вынести «правильное» решение. Постоянная балансировка между совестью и выгодой отнимает выбор. Так устроен человек. Независимость — это, в первую очередь, про внутреннее ощущение свободы, неприкосновенности и отсутствие бюрократических рычагов контроля».

Из интервью с теоретиком уголовного процесса, автором работ по проблемам судебной независимости, практикующим юристом  

Самая большая опасность таких практик в том, что они обладают крайне высоким уровнем токсичности. Судья не может при принятии одного решения исходить из неоспоримой ценности прав человека, а в другом — руководствоваться логикой рисков для себя и своей карьеры. Этот выбор невозможно делать постоянно.

«Мне кажется, свободные суды никому сейчас не нужны. Я иногда бы, может, и рада вынести решение, которое считаю правильным, но сейчас слишком много рисков с этим сопряжено. Мы видим иногда откровенно плохие документы следствия и прокуратуры. Но вынести [оправдательный] приговор нельзя. Вот просто нельзя. [Это может принести] слишком много карьерных неприятностей. Потому органы работают на результат. Ну вынес ты, допустим [оправдательный приговор]. Твой приговор потом отменят, отправят по новой [на новое рассмотрение], при необходимости ещё и по 237-й [статье УПК] поработают [вернут прокурору на доследование] и всё равно добьются нужного результата. Это так устроено. Отгадайте, кто в этой цепи окажется крайним?».

     Из интервью с федеральным судьёй в отставке

Дискуссия о независимости судов имеет далеко не теоретический характер. Чем крепче вертикаль управления судейским сообществом, чем больше у «надзирателей» возможности воздействовать на судью, тем меньше у него разбега для свободного действия. Можно ли осуществлять правосудие без оглядки на начальство, если оно имеет реальные механизмы воздействия на судью? Можно ли эффективно работать в системе, где вместо содержательной работы судья должен постоянно адаптироваться, подстраиваясь к меняющимся правилам игры?

Право на независимость столь же фундаментально и первостепенно для судов, как для человека право на жизнь. И то, и другое играет роль базы, на которой стоят все остальные права, свободы и возможности. Можно ли продолжать жить, не имея закреплённых гарантий права на жизнь? Да, физически можно. Но можем ли мы не беспокоиться за то, что на жизнь никто не посягнёт?

Из выступления Тамары Морщаковой на конференции в 2007 году

«Когда независимость правосудия не признается, государство будет постоянно находиться в состоянии многостороннего кризиса. Отсутствие независимого правосудия уничтожает содержание и смысл права. Правовой идеал, если он применяется избирательно, — это уже никакой не идеал. Да, иногда приходится оправдать «преступника», как бы это кому-то ни казалось очевидно неправильным, оправдать только потому, что в поисках доказательств преступного поведения мы были неудачны, незаконны, неуспешны. Нет другого пути к справедливости, к тому, чтобы в других ситуациях не был осужден не преступник, а невиновный, чтобы в таком положении не мог оказаться каждый. Другого пути нет».